Wpływ specustawy koronawirusowej na jednostki samorządu terytorialnego
Uchwalona 2 marca 2020 r. ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (inaczej: specustawa koronawirusowa) weszła w życie 8 marca. Co jednak wynika z niej dla samorządów?
Cel i zakres zastosowania specustawy
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z art. 1 i 2 specustawy wynika, że stosuje się ją do zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem. Czyli jakiekolwiek podejmowane działania muszą bezpośrednio wynikać z zagrożenia tym wirusem. Niedopuszczalne jest stosowanie opisanych w specustawie mechanizmów do innych celów, czy z innych przyczyn. Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy przepisy zostały dodane do odrębnych ustaw - wówczas stają się one integralną częścią tych ustaw, a nie są wyłącznie regulacjami specjalnymi związanymi z walką z koronawirusem.
Polecenie wykonywania pracy zdalnej - telepracy
Na mocy art. 3 specustawy pracodawca ma możliwość nakazać pracownikom wykonywanie pracy określonej w umowie o pracę poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna regulowana przez przepisy Rozdziału IIb Działu Drugiego Kodeksu pracy). Polecenie takie może wydać kierownik urzędu, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, a w stosunku do pracowników jednostek organizacyjnych, osoba kierująca daną jednostką. Polecenie może dotyczyć zarówno pojedynczych pracowników, grup pracowników (oznaczonych imiennie bądź w inny sposób), a nawet wszystkich pracowników. Istotne jest, że polecenie musi wskazywać precyzyjnie czas przez jaki pracownik ma wykonywać pracę poza miejscem stałego jej wykonywania.
Nie wolno zapominać, iż jednocześnie należy zapewnić ciągłość działania jednostki samorządu i możliwość realizowania przez nią wszystkich zadań. Nakazanie pracownikom wykonywania pracy zdalnej musi być więc poprzedzone analizą na ile jest to możliwe pod względem technicznym (dostęp do systemów, danych itp.), bezpieczeństwa (zapewnienie ochrony i poufności danych, integralności systemów informatycznych itp.), ale i ciągłości wykonywania zadań jednostki.
Dodatkowy zasiłek opiekuńczy
Nie jest to bezpośrednio związane z funkcjonowaniem samorządów, jednak może być istotne dla pracowników samorządowych. Wobec zamknięcia szkół, przedszkoli i żłobków, wielu rodziców może być zmuszonych do sprawowania opieki nad dziećmi i wówczas nie będą mogli wykonywać obowiązków pracowniczych. W tej sytuacji może im przysługiwać dodatkowy zasiłek opiekuńczy, wykraczający poza zwykły limit liczby dni, w których można z niego skorzystać (art. 4 specustawy).
Wyłączenie stosowania przepisów o zamówieniach publicznych
Może to nastąpić w przypadku, gdy przedmiotem zamówienia są towary lub usługi niezbędne do przeciwdziałania COVID-19. Wówczas nie stosuje się przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych, ale tylko w sytuacji, gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego (art. 6 specustawy).
Nakładanie obowiązku wykonania zadań przez Prezesa Rady Ministrów
Na mocy art. 10 ust. 1 specustawy, Prezes Rady Ministrów może nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Następuje to na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia. Zakres możliwych do nałożenia obowiązków został określony w art. 10 ust. 3. Nałożone obowiązki będą zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, dla której muszą zostać zapewnione środki finansowe z budżetu państwa. Nałożenie na samorząd dodatkowych obowiązków, nieokreślonych w ustawie, to sytuacja bardzo wyjątkowa, naruszająca samodzielność jst. Może być więc zastosowana wyjątkowo i tylko w niezbędnym zakresie. Co istotne, specustawa nie przewiduje dla samorządów żadnych środków ochrony np. sądowej. W efekcie nie mają możliwości niewykonania polecenia Prezesa Rady Ministrów.
Polecenia wydawane przez wojewodę
Wojewoda, jako organ terenowej administracji rządowej, może wydawać polecenia obowiązujące m.in. organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 11). Specustawa nie wskazuje co może być treścią poleceń wojewody, ale jednoznacznie wskazuje, że nie mogą one dotyczyć np. rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Aby zapewnić szybkość działania i tym samym zwiększyć skuteczność poleceń, mogą one być wydawane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności. W tych przypadkach treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Ponadto polecenia wojewody podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Jeżeli jednak adresat nie zgadza się z treścią polecenia, może zwrócić się do właściwego ministra (przy czym nie ma w specustawie wskazania właściwości), który może wstrzymać wykonanie poleceń i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu.
Dotacje celowe na zadania związane z zapobieganiem oraz zwalczaniem zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Jednostki samorządu terytorialnego mogą uzyskiwać z budżetu państwa dotacje celowe na wsparcie realizacji zadań wynikających z przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).
Określenie szczególnych form udzielania pomocy dla lokalnej społeczności
W ustawie o zarządzaniu kryzysowym został dodany nowy przepis (art. 21b) na mocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobowiązany do określenia szczególnych form udzielania pomocy dla lokalnej społeczności na potrzeby zapewnienia ochrony lokalnej społeczności w sytuacji kryzysowej lub możliwości wystąpienia sytuacji kryzysowej. Organ wykonawczy gminy musi sporządzić wykaz tych szczególnych form oraz poinformować mieszkańców, w sposób zwyczajowo przyjęty, o możliwości ich uwzględnienia w tym wykazie. Ma to na celu zabezpieczenie osób najbardziej potrzebujących.
Zmiany w Prawie oświatowym
Na podstawie przepisów dodanych do ustawy - Prawo oświatowe minister właściwy do spraw oświaty i wychowania może czasowo ograniczyć lub zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części. Minister wydał stosowne rozporządzenie i ograniczył funkcjonowanie szkół, przedszkoli i innych placówek na okres od 12 do 25 marca 2020 r.
Finansowanie
Walka z epidemią to oczywiście koszty, które w pierwszej kolejności powinien pokryć budżet państwa. Na wsparcie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem koronawirusowi jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa (art. 31 ust. 2 specustawy). Jeżeli dotacja dotyczy wsparcia realizacji zadań własnych, wówczas nie stosuje się przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który ogranicza kwotę takiej dotacji do max. 80% kosztów realizacji zadania.
Okres obowiązywania przepisów
Specustawa weszła w życie już dzień po dniu ogłoszenia (art. 37), a część jej przepisów obowiązuje w ograniczonym zakresie czasowym (art. 36) - przpisy art. 3-6 i 10-14 (m.in. polecenie pracy zdalnej, dodatkowy zasiłek opiekuńczy, wyłączenie Prawa zamówień publicznych, nakładanie zadań przez premiera i wydawanie poleceń przez wojewodę) tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie, czyli obowiązują do 3 września 2020 r. Z kolei art. 31 dotyczący m.in. dofinansowania jst obowiązuje przez 365 dni.
Możliwość ograniczenia funkcjonowania urzędów i jednostek organizacyjnych
Specustawą znowelizowano także ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi doprecyzowując przepisy o stanie zagrożenia epidemicznego i stanie epidemii. Na podstawie tej ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego i ustanowił różnego rodzaju ograniczenia. W efekcie rozwoju sytuacji zostało ono uchylone i kolejnym rozporządzeniem Minister Zdrowia ogłosił na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Jedno z ograniczeń jest zawarte w § 10 rozporządzenia i dotyczy urzędów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym. W okresie stanu epidemii (a wcześniej również zagrożenia epidemicznego zgodnie z § 8 pierwszego rozporządzenia), tj. od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania, można wprowadzić ograniczenia w wykonywaniu zadań wyłącznie do niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom oraz innych zadań (określonych przez ten urząd lub jednostkę) w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów. Decyzję o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń podejmuje kierownik urzędu lub kierujący jednostką. Jednocześnie niezbędne jest zawiadomienie o wprowadzonych ograniczeniach, tj. ogłoszenie na stronie internetowej oraz w siedzibie urzędu lub jednostki.
product manager administracja publiczna